Notat: Møte
med Lekdommerutvalget 15. februar 2002
1. Innledning
OMOD er svært takknemmelig
for muligheten som vi har fått, til å legge frem våre synspunkter for
Lekdommerutvalget. Som avtalt på møtet 15. februar, fremsendes OMODs
synspunkter herved i skriftlig form. Vi håper at dokumentet vil være
til nytte i lekdommerutvalgets videre arbeid.
2. Etnisk representativitet
– et viktig mål!
Det er med stor
interesse OMOD har lest at Lekdommerutvalget har fått i mandat å vurdere
fremgangsmåter for å sikre et representativt antall lekdommere med minoritetsbakgrunn.
Det finnes flere grunner til at et slikt mål er viktig.
Norge er forpliktet
internasjonalt gjennom flere konvensjoner til å sikre likhet for loven
og ikke-diskriminering i rettsapparatet. Norsk lov slår også fast disse
prinsippene. Spørreundersøkelsen ”Norge- en rettsstat for alle?”, som
OMOD gjennomførte i samarbeid med SMED, viste imidlertid at norske advokater
har erfart at overtramp skjer. Bl.a. hadde mange opplevd at dommere,
aktorer og advokater gi uttrykk for fordomsfulle holdninger i retten.
Det ble også rapportert at advokater vegrer seg for å prosedere på diskriminering
av frykt for dommers reaksjon. Mange hadde dessuten erfart at etnisk
opprinnelse kunne ha usaklig betydning for behandling og utfall av rettssaker.
Flere tvilsomme avgjørelser hvor etnisitet har spilt inn, er også belyst
gjennom media, bl.a. den såkalte barneransaken og kebabkiosksaken.
OMOD er av den oppfattelse
at et større innslag av personer med minoritetsbakgrunn i lekdommerutvalgene
kan være et viktig bidrag til å sikre etniske minoriteter bedre mot
diskriminering i rettssystemet. I tillegg mener OMOD at etnisk representativitet
blant lekdommere vil være avgjørende for at norske domstolers legitimitet
hos etniske minoriteter. Etnisk representativitet i lekdommerutvalgene
bør også være en selvfølge, ettersom lekdommerordningen representerer
et ønske om at borgerne skal dømmes av sine ”likemenn”. En vedvarende
underrepresentasjon av etnisk minoriteter kan i seg selv oppfattes som
diskriminering med staten som utøver.
En undersøkelse
referert i Aftenposten 18. september 1999 viste at bare 1,56% av meddommerne
ved Borgarting lagmannsrett hadde etternavn med opphav utenfor Norden.
Dette er en svært lav andel, langt mindre enn etniske minoriteters andel
av befolkningen. Ut fra dette vil OMOD oppfordre Lekdommerutvalget til
å skaffe til veie ytterligere opplysninger om hvordan etniske minoriteter
er representert på lekdommerlistene rundt om i Norge. Dette hadde vært
et fint grunnlagsmateriale for den senere beslutningsprosess. OMOD frygter
dessverre at tallene fra Borgarting lagdømme er del av et generelt mønster.
I så fall er det langt frem til at etniske minoriteter i Norge dømmes
av sine likemenn.
3. Økt etnisk
representativitet blant lekdommere - forslag til tiltak
OMOD ser gjerne
betydelige endringer av regelverk og praksis rundt rekruttering til
lekdommerutvalgene. Dette tror vi er helt nødvendig om målet om ”å sikre
et representativt antall lekkdommere med minoritetsbakgrunn” skal nåes,
slik oppdraget lyder i Lekdommerutvalgets mandat. OMOD etterlyser både
større målrettethet og mer effektive virkemidler.
3.1 Mer presis
målformulering
Målformuleringene
i G-50/99 er noe av det første Lekdommerutvalget bør ta opp til evaluering.
Uansett hvilke metode for uttakning av lekdommere som velges, uttakning
via kommunestyrene eller trekning fra manntallene, vil presise og uomgjengelige
krav til minoritetsrepresentasjon måtte ligge i bunn. OMOD foreslår
derfor at det foretas en vesentlig oppstramning av den nåværende formulering
i rundskriv G-50/99. I sin nåværende skikkelse fremstår paragrafen dessverre
som en vag hensiktserklæring uten kraft.
I den omtalte paragrafen
i rundskriv G-50/99 heter det at det er ”viktig” at utvalgene ”gjenspeiler
den norske befolkning”, og det derfor er ”naturlig” at det velges inn
”personer med ulik etnisk bakgrunn”. Vår første innvending er at det
ikke kommer klarere frem, hva som menes med at utvalgene skal gjenspeile
den norske befolkning. Dette må presiseres. Det andre og mest avgjørende
innvending er imidlertid at det ikke stilles krav om at kommunestyrene
skal følge formuleringen. Det er kun ”viktig” at utvalgene ”gjenspeiler
den norske befolkning”, ikke mer. Dette er ikke en forpliktende formulering
og vil av mange kunne tolkes slik at det er bra, hvis det kan la seg
gjøre å få til uten for stor tids- og ressursbruk. Det er også kun ”naturlig”
å velge inn ”personer med ulik etnisk bakgrunn”. Det er ikke et krav.
OMOD etterlyser
en tydeligere språkbruk og klarere definisjoner. Formuleringen i Lekdommerutvalgets
mandat om ”å sikre et representativt antall lekdommere med minoritetsbakgrunn”
og begrepet ”etnisk representativitet” som ble brukt av utvalgsmedlemmene
på møtet d. 15. februar, er f.eks. mere klargjørende. Det viktigste
er imidlertid at målformuleringene operasjonaliseres gjennom konkrete
anvisninger til de myndighetene som er ansvarlige for uttaking av lekdommere.
OMOD ønsker at målet
om etnisk representativitet i lekdommerutvalgene gjøres bindende, og
at det finnes en ny ordning for uttaking av lekdommere som kan sikre
at målet om etnisk representativitet oppnås i praksis. Målsetningen
om lik representasjon av kjønnene er allerede realisert på en svært
effektiv måte gjennom systemet med to ulike lekdommerlister. Det er
ingenting som tilsier at man ikke også kan oppnå en tilnærmet lik representasjon
av etniske minoriteter, hvis de rette midler tas i bruk.
3.1.1 Beregningsmodell
for etnisk representasjon
Konkret kan man
forestille seg at det utarbeides en beregningsmodell for etnisk representasjon
hvor det sentralt, f.eks. i justisdepartementet, fastsettes hvor mange
lekdommere med minoritetsbakgrunn de enkelte lekdommerutvalg må ha ut
fra befolkningens etniske sammensetning. Man naturligvis forestille
seg at det legges inn et vist slingringsmonn i en slik beregning, slik
at ordningen ikke blir for rigid.
I utgangspunktet
byr etnisk kategorisering på noen flere grensedragningsspørsmål en kategorisering
av kjønn. Likevel finnes det objektive og velprøvde redskaper som kan
tas i anvendelse. OMOD tenker navnlig på Statistisk Sentralbyrås fødelandsfil
som inneholder opplysninger om fødeland og foreldres fødeland for alle
personer med oppholdstillatelse i Norge. Med utgangspunkt i denne vil
det være mulig å få meget nøyaktige opplysninger om befolkningens etniske
sammensetning i alle kommuner, både blant kvinner og menn. Ansvarlige
myndigheter kan ut fra dette regne seg frem til lokale mål for etnisk
representasjon ved hjelp av en matematisk modell. Opplysninger om SSBs
fødelandsfil kan fås av statistiker Svein Blom. OMOD oppfordrer Lekdommerutvalget
til å ta kontakt.
SSBs fødelandsfil
gir som tidligere nevnt mulighet til å oppdele minoritetsbefolkningen
etter landbakgrunn. OMOD ser imidlertid en lang rekke problemer ved
å gjøre landbakgrunn til et element i et fremtidigt system for etnisk
representativ uttaking av lekdommere. Det viktigste er at erfaringen
av å være etnisk minoritet i Norge blir representert. Landbakgrunn er
langt fra alltid en riktig måte å kategorisere på. Mange etniske grupper
er minoriteter i eget land, mens andre etnisiteter går på tvers av landegrensene.
Tenk f.eks. på kurderne. Bak en etnisitet finnes dessuten alltid en
ny. Blant tamiler finnes det f.eks. oppdelinger mellom kristne og hinduer,
og blant tyrkere er skillet mellom sunnitter og alevitter viktig. Dessuten
finnes det mange nasjonaliteter som består av et lite antall individer.
OMOD er likevel opptatt av at ulike etniske grupper blir representert
i lekdommerutvalgene, og f.eks. i Oslo kan det være viktig for legitimiteten
at mange etniske grupper inkluderes.
3.2 Trekning
fra manntall?
I mandatet er det
reist som spørsmål om hvorvidt uttakingen av lekdommere skal fortsette
som hittil, ved at den besørges av kommunestyrene, eller om mann eventuelt
bør gå over til å trekke lekdommere direkte fra manntallene. Den vesentligste
begrunnelse for dagens uttaksmetode er vekten som etter regelverket
skal legges på lekdommeres skikkethet, jf. domstolsloven § 76.
OMOD ønsker ikke
å ta direkte stilling til hvordan hensyn til skikkethet og representativitet
skal avveies mot hverandre. Det avgjørende er at målsetningen om etnisk
representativitet oppfylles, og dette kan uten tvil skje på ulike måter;
både ved at kommunestyrene foretar uttaket og ved direkte trekning fra
manntallet i kommunen.
Umiddelbart forekommer
direkte trekning fra manntallet som en lettvint snarvei til representativitet.
Derved kan man unngå de representativitetsproblemer som kan ligge i,
at det rekrutteres via personlige nettverk og medlemslister i partiene.
Man kan imidlertid forutse at en betydelig andel av de personer som
trekkes ut blant etniske minoriteter, har utilstrekkelige norskkunnskaper,
slik at de må forbigåes og nye lekdommere må uttrekkes. I en slik situasjon
vil systemet måtte være slik at en ny person med minoritetsbakgrunn
trekkes. Et system basert på ren tilfeldighet i trekningene vil ellers
kunne føre til en betydelig overvekt av etnisk norske lekdommerne.
3.3 Hvis kommunestyrene
tar ut
Skal uttakningen
av lekdommere skje som hittil, i regi av kommunestyrene, vil det etter
vårt syn måtte stilles nye, håndfaste krav til fremgangsmåte og innsats
for å få etniske minoriteter likelig representert i utvalgene. Som beskrevet
ovenfor, bør det utformes nye regler som er langt mer detaljert enn
i dag. Bl.a. bør kommunestyrene pålegges å oppfylle en fast kvote av
personer med minoritetsbakgrunn.
I rundskriv G-50/99
slås det fast at ”det kreves en aktiv innsats fra kommunens side” for
å finne fagkyndige meddommere til de særlige utvalg. Et slikt aktivitetskrav
bør også kunne stilles, når det gjelder å finne kandidater med minoritetsbakgrunn.
Nye krav til kommunestyrene
bør kan imidlertid bli vanskelige å følge opp uten økte ressurser. OMOD
vil derfor også oppfordre Lekdommerutvalget til å ta stilling til hvordan
man kan finansiere en mer effektiv rekruttering til lekdommerlistene.
Tilliten til domstolene bør ikke lide under dårlig kommuneøkonomi, og
nedprioritering av arbeidet med rekruttere lekdommere er en nærliggende
risiko, hvis det ikke stilles særskilte økonomiske ressurser til rådighet.
Mer sentral samordning
av aktivitetene kan også være et middel til å sikre en mer effektiv
rekruttering av lekdommerkandidater. Dette kan f.eks. gjelde opplysningskampagner
rettet mot etniske minoriteter. OMOD vurderer for øvrig at informasjonskampagne
vil være nødvendig for å nå målet om etnisk representativitet, uansett
om man bevarer det bestående system eller overgår til direkte trekning
fra manntallene.
OMOD er ikke i tvil
om at det, med de rette midler, er mulig for kommunestyrene å finne
tilstrekkelig med minoritetskandidater til at lekdommerutvalgene gjenspeiler
befolkningens etniske sammensetning.
3.3.1 Nye rekrutteringskanaler
Det vil også være
viktig at kommunestyrene tenker nyt med hensyn til rekrutteringskanaler.
Partienes medlemslister er ikke noe bra utgangspunkt for å rekruttere
personer med minoritetsbakgrunn. OMOD foreslår at man anbefaler kommunestyrene
å ta kontakt til etniske minoriteters foreninger og organisasjoner,
der disse finnes. OMOD bidrar f.eks. gjerne til å rekruttere lekdommere
med minoritetsbakgrunn. Til nå har vi aldri blitt spurt.
Rekruttering av
etniske minoriteter kan også skje gjennom bedrifter og offentlige etater.
Det fleste kommuner har for øvrig selv etniske minoriteter i arbeidsstokken.
Mange steder finnes det også utdanningsinstitusjoner som det kan rekrutteres
gjennom. Språkskolene kan også formidle kontakt til nåværende og tidligere
elever.
3.4 Skikkethet
Ovennevnte fremgangsmåte
forutsetter imidlertid at kommunestyrerepresentantene er parate til
å inkludere personer som de ikke selv har førstehåndskjennskap til,
og la politiske hensyn ved sammensetningen av lekdommerlistene fare.
Noen kan kanskje synes at dette svekker kommunestyrenes kontroll med
lekdommernes skikkethet. Kommunestyrerepresentantenes ønske om personlig
kjennskap til lekdommerne, kan likevel være en uhensiktsmessig barriere
mot personer som er skikket til vervet, men ikke har kjente i partiene.
3.4.1 Vag definisjon
av skikkethet
De pompøse men upresise
formuleringer rundt skikkethet som står i Domstolloven § 76, gjør det
imidlertid heller ikke lettere for kommunestyrene å ta ut personer som
de ikke kjenner personlig. Her siktes det til instruksen om at det til
lagrettemedlemmer og meddommere bare bør velges folk som ”på grunn av
sin rettsindighet, dyktighet og selvstendighet anses for særlig skikket
til vervet”. Denne formulering kan gi inntrykk av at lekdommere må være
personer som utmerker seg helt spesielt. Dette bør kanskje jekkes noe
ned slik at det ikke kreves noe mer av lekdommerne, enn at de er alminnelig
hederlige og kompetente. Den nåværende formulering av Domstolloven §
76 kan være et hinder for at personer med minoritetsbakgrunn rekrutteres
som lekdommere.
3.4.2 Mindre
adgang til fritt skjønn?
Derfor kan det være
viktig at Lekdommerutvalget evaluerer skikkethetskravene, noe mandatet
også legger opp til. Det spørs om det er riktig med skikkethetskrav
som er formulert så generelt som de er i dag, og med så fri adgang for
kommunestyrene til å utøve skjønn. I dag har kommunestyrene tilmed adgang
til å lage egne regelverk som kommer i tillegg til det, som er fastsatt
sentralt.
3.5 Konkretisering
av norskkrav
Bestemmelsen om
at lekdommere må ha ”tilstrekkelige norskkunnskaper” er det krav til
lekdommeres skikkethet som utgjør den største potensielle barriere for
økt minoritetsrepresentasjon. Både av Domstolsloven §§ 76 og 91 fremgår
det at utilstrekkelige norskkunnskaper er grunn for å diskvalifikasjon/forbigåelse
i forbindelse med uttaking av lekdommere. Dette gjentas i Rundskriv
G-50/99, men utdypes dessverre ikke.
OMOD ser et stort
behov for at kravet om ”tilstrekkelige norskkunnskaper” blir konkretisert.
Hvis det skal være mulig å øke andelen av etniske minoriteter blant
lekdommere, er det viktig at reglen om tilstrekkelige norskkunnskaper
står i veien. Dette kan skje hvis språkkravet får kommunene til å avholde
seg fra å kontakte personer med minoritetsbakgrunn, eller hvis det praktiseres
unødig strengt. I så fall kan det være snakk om diskriminering som utelukker
etniske minoriteter på et usaklig grunnlag. Mangelen på konkretisering
av språkkravet åpner for spekulasjoner rundt dette.
3.5.1 Krav om
bestått grunnskoleeksamen i norsk
Sett fra OMODs ståsted
er viktig at det ikke stilles strengere språkkrav til etniske minoriteter
enn etniske norske. Tvert imot bør de aktuelle språkkrav gjelde likt
for alle uansett etnisitet. Legdommerlistene inneholder etter det OMOD
vet, mange nordmenn som kun har grunnskoleutdanning. Minstekravet til
språkkunnskaper kan derfor passende være bestått grunnskoleeksamen i
norsk eller tilsvarende norskprøve. Med en slikt minimumskrav bør språkkunnskaper
ikke være et hinder for å rekruttere det nødvendige antall lekdommere
med minoritetsbakgrunn. Det har nemlig vært hevdet, bl.a. fra forliksrådene
i Oslo, at det er vanskelig å finne personer med minoritetsbakgrunn
som er har tilstrekkelige språkkunnskaper.
I dag har svært
mange personer med minoritetsbakgrunn svært gode norskkunnskaper, særlig
de unge. Hvis kommunestyrene er parat til å slippe yngre krefter til,
skal det være mulig å finne det nødvendige antall lekdommere med minoritetsbakgrunn
uten å slekke på rettssikkerheten. Så lenge kommunestyrene oppfyller
kravet om etnisk representativitet, vil OMOD ikke ha innvendinger mot
at man foretrekker personer som har dokumentert bedre norskkunnskaper.
På den andre siden må det også forutsettes at personer med norskkunnskaper
på grunnskolenivå er kvalifisert, hvis det er nødvendig for å sikre
den etniske representativitet.
3.6 Gjenvalg
av lekdommere
Ytterligere et moment
som tas opp i Lekdommerutvalgets mandat, er spørsmålet om det bør innføres
grenser for adgangen til gjenvalg som lekdommer. Det er gitt at en slik
begrensning vil gi større dynamikk og skape bedre forutsetninger for
at sammensetningen av lekdommerlistene avspeiler befolkningssammensetningen.
OMOD ser imidlertid også verdien av å ha erfarne lekdommere.
3.7 Størrelsen
på lekdommerutvalg
I mandatet bliver
Lekdommerutvalget også bedt om å vurdere størrelsen på lekdommerutvalgene
hvis de foreslås opprettholdt. Hvis det virkelig er slik at det er vanskelig
å skaffe lekdommere med minoritetsbakgrunn, kan en reduksjon av utvalgene
fra fire ganger antatt dommerbehov til tre ganger selvsagt gjøre det
mindre vanskelig å finne kvalifiserte personer med minoritetsbakgrunn.
3.8 Fagkyndige
utvalg
Lekdommerutvalget
blir også bedt om å ”vurdere reglene for fagkyndige utvalg, herunder
behovet for utvalg med annen kyndighet”. OMOD har mange års erfaring
som partsrepresentant i saker som gjelder rasediskriminering, og vi
er svært opptatt av å få til en effektiv håndheving av bestemmelsene
i straffeloven og arbeidsmiljøloven. Dessverre har vi ofte opplevd at
både domstoler og påtalemyndighet viser manglende forståelse for rasediskrimineringsproblematikk.
Derfor er det, sett fra vårt ståsted, ingen tvil om at økt fagkyndighet
vil være et gode i rettssaker som gjelder rasediskriminering. Det kan
kanskje oppnås ved større bruk av uavhengige sakkyndige i rettssakene.
Det er imidlertid
også fristende å foreslå at det opprettes et fagkyndig lekdommerutvalg
med spesiale i rasediskrimineringssaker. Dette vil bl.a. kunne knyttes
til håndheving av den nye loven mot etnisk diskriminering. Vi er likevel
usikre på om dette er en hensiktsmessig fremgangsmåte, eller om man
heller skal sette kreftene inn på å informere bredt om etniske minoriteter
og diskriminering blant lekdommerne. Spørsmålet om et særligt domstolsorgan
for diskrimineringssaker har tidligere vært drøftet, men etter våre
opplysninger er det ikke særlig aktuelt på nåværende tidspunkt.
3.9 Forsøkkommuner
Til sist vil ønsker
vi å peke på at regelverket tilsynelatende åpner for at enkeltkommuner
kan gjøre forsøk med ulike måter å rekruttere lekdommere med minoritetsbakgrunn.
Man kan f.eks. forestille seg at Oslo kommune ville kunne være prøvekommune,
der forslag til endringer i uttaksreglene for lekdommere kan prøves
ut.
