Høringsuttalelse
fra OMOD til
Kommunal- og regionaldepartementet
vedrørende
Forbud mot diskriminering
i boliglovene
1. Innledning
Kommunal- og regionaldepartementet
(KRD) har per 04.09.2002 sendt på høring forslag til forbud mot diskriminering
i lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner og lov 26. mars 1999 nr.
17 om husleieavtaler.
OMOD takker for
invitasjonen til å delta og fremsender herved høringsuttalelse.
2. Bakgrunn
Bakgrunnen for
KRDs forslag er at borettslovutvalget i NOU 2000: 17 Burettslovene
har foreslått liknende bestemmelser om forbud mot diskriminering i sitt
forslag til nye lover om boligbyggelag og borettslag. Disse forslagene
har vært på høring og fått en positiv mottakelse, og det er besluttet
å fremme dem for stortinget i regjeringens proposisjon til nye borettslover.
Med ikke-diskrimineringsbestemmelser også i eierseksjonsloven og husleieloven
vil vernet bli likt for alle boformer.
KRD viser også til
Holgersen-utvalgets innstilling i NOU 2002:12 Rettlig vern mot etnisk
diskriminering der det er fremmet forslag om en generell lov mot etnisk
diskriminering. Hvis loven vedtas, ser ikke Holgersen-utvalget noen
grunn til å ha egne bestemmelser mot diskriminering i boliglovgivningen.
Departementet har
likevel valgt å foreslå lovendringene nå fordi man ser behov for et
vern mot boligdiskriminering ”så raskt som mulig” og ”det vil ta noe
tid før en generell lov mot etnisk diskriminering eventuelt blir vedtatt”,
jf. høringsutkast s. 2. Det vises også til at regjeringen i Handlingsplan
mot rasisme og diskriminering (2002-2006) har forpliktet seg til å fremme
forslag om forbud mot diskriminering i de nevnte boliglovene, jf. s.
33.
Kommentar
OMOD er helt enig
med KRDs vurdering av at det er et umiddelbart behov for å innføre forbud
mot diskriminering på boligområdet. Diskriminering medvirker til at
manglende adgang til egnet bolig har blitt etniske minoriteters kanskje
største velferdsproblem. Dette er grundig dokumentert både gjennom statistikk,
forskning og enkeltsaker om boligdiskriminering som bl.a. OMOD har bidratt
til å bringe frem i lyset.
Dessuten er Norge
forpliktet til å innføre et effektivt rettsvern mot etnisk diskriminering
gjennom flere internasjonale konvensjoner. Etter Høyesteretts kjennelse
i saken mot Eiendoms Service har det vært tydelig for enhver, både potensielle
utøvere av diskriminering og potensielle ofre, at dagens lovverk, dvs.
strl. § 349a, er helt utilstrekkelig som vern mot etnisk diskriminering
på boligområdet. OMOD har alltid hevdet dette. Nå har også høyesterett
slått det fast. Etter OMODs oppfattelse har det siden Høyesteretts kjennelse
hersket en slags ”unntakstilstand” med hensyn til boligdiskriminering
som det hurtigst mulig må bli slutt på. OMOD ser derfor all mulig grunn
til å rose KRD for dette svært nødvendige tiltaket som det er meget
gode grunner for å sette i verk omgående.
3. Nærmere om
lovforslagene
I det følgende
gis det nærmere kommentarer til lovforslagenes innhold og utformning.
I Lov 23. mai 1997
nr. 31 om eierseksjoner foreslås ny § 3a med følgende ordlyd:
§
3aForbud mot diskriminering
I
vedtektene kan det ikke settes vilkår for å være sameier som tar hensyn
til trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk
opphav eller homofil legning, leveform eller orientering, og slike omstendigheter
kan ikke regnes som saklig grunn til å nekte godkjenning av en sameier
elle bruker av eiendommen eller tillegges vekt ved bruk av eventuell
forkjøpsrett.
Om
erstatningsansvar for ulovlig diskriminering gjelder vanlige erstatningsregler.
I Lov 26. mars 1999
nr. 17 om husleie foreslås ny § 1-8 med følgende ordlyd:
§
1-8 Forbud mot diskriminering
Ved
utleie av husrom kan det ikke taes hensyn til trosbekjennelse, hudfarge,
språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opphav eller homofil legning,
leveform eller orientering, og slike omstendigheter kan ikke regnes
som saklig grunn til å nekte opptak i husstand, framleie, personskifte
eller tillegges vekt ved opphør av leieforholdet.
Om
erstatningsansvar for ulovlig diskriminering gjelder vanlige erstatningsregler.
3.1 Diskrimineringsgrunnlag
Etter ovennevnte
forslag til nye paragrafer vil være forbudt å diskriminere på grunnlag
av ”trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk
opphav eller homofil legning, leveform eller orientering”.
3.1.1 Rase
Lovforslagene
som fremmes av KRD avviker fra borettsutvalgets forslag til diskrimineringsbestemmelser
på et punkt idet diskriminering på grunnlag av ”rase” ikke er tatt
med, jf. NOU 2000:17 Burettslovene. Departementet har valgt å ta
ut ”rase” som diskrimineringsgrunnlag med henvisning til at ”det
ikke finnes vitenskapelig belegg for at det eksisterer ulike menneskeraser”,
at begrepet et ”belastet” og det er overflødig å ha med fordi det
dekkes av ”hudfarge og ”etnisk opphav”.
OMOD kan akseptere
departementets begrunnelse, men er likevel i alvorlig tvil. Bl.a.
kan det henvises til den bruk av begrepet rase som har utviklet
seg i bl.a. Storbritannia der rase for eksempel inngår i tittelen
”race relations act”, som er den britiske ikke-diskrimineringslov.
Tidligere leder for FNs rasediskrimineringskomité, briten Michael
Banton, har for eksempel lagt vekt på at forestillingen om ”raser”
fremdeles eksisterer i bevisstheten til personer som utøver diskriminering,
og slik sett fremdeles er grunnlag for diskriminering selv om det
er ettertrykkelig bevist at forestillingene om ”rase” ikke har,
eller har hatt, noe vitenskapelig grunnlag.
I den forstand
kan ”rase” eksistere som sosialt fenomen selv om det ikke eksisterer
som naturvitenskapelig fenomen. Lovgivning mot diskriminering har
som mål å forebygge og sanksjonere overgrepp som oppstår i tilknytning
til sosiale forestillinger om andres mindreverdighet, ikke å fremme
kunnskap om biologiske forhold. Det avgjørende for om ”rase” skal
inngå som diskrimineringsgrunnlag i lovgivningen bør derfor være
begrepets sosiale eksistens som grunnlag for diskriminering. At
rasebegrepet fremdeles brukes som idémessig grunnlag for overgrep
og diskriminering i Norges er for øvrig godt dokumentert. For eksempel
kan det henvises til aktivitetene til Boot Boys og Vigrid. Beredskapet
for å gripe inn mot aktivitetene til slike grupper må ikke svekkes.
Med henvisning
til ovenstående vil det bare være aktuelt for OMOD å støtte en avskaffelse
av ”rase” som diskrimineringsgrunnlag dersom det grundig dokumenteres
at alle anvendelser av begrepet kan dekkes av andre diskrimineringsgrunnlag.
Avgjørelsen om å fjerne ”rase” som diskrimineringsgrunnlag bør derfor
ikke tas før i forbindelse behandlingen av Holgersen-utvalgets innstilling.
Der er det allerede lagt opp til at en prinsipiell diskusjon skal
finne sted.
Viser det seg
da at det ikke vil ha juridisk betydning kan ”rase” muligvis fjernes
som diskrimineringsgrunnlag med OMODs samtykke.
Inn til da foreslår
OMOD at man bevarer en uendret praksis i forhold til straffeloven
§§ 135a og 349a og aml. § 55a og medtar ”rase” som selvstendig diskrimineringsgrunnlag
i forslagene til diskrimineringsbestemmelser i boliglovene.
Avsluttende
vil OMOD bemerke at vi selvsagt støtter at rase skal utgå av vårt
vokabular. Det offentlige bør også søke å dette virkeliggjort med
alle hensiktsmessige midler. OMOD tror imidlertid det kan være gode
grunner for at rasebegrepet anvendes i nettopp den lovgivning som
skal bekjempe dets utbredelse.
3.1.2 Språkkunnskaper
”Språkkunnskaper”
som ulovlig diskrimineringsgrunnlag er en viktig nyskaping. Dette
har hittil ikke vært tatt med i ikke-diskrimineringsbestemmelsene
i norsk lov. Ikke desto mindre er språkkunnskaper ofte grunnlag
for at etniske minoriteter stenges ute fra samfunnsgoder og -arenaer.
Dette skjer for eksempel lovlig ved opptak på utdanning.
I forbindelse
med ansettelse anses også språkkunnskaper for å være et relevant
utelukkelseskriterium, dersom det er saklig i forhold til stillingsbeskrivelsen
eller utdanningens innhold. Uforholdsmessige og irrelevante språkkrav
vil imidlertid være ulovlige også på arbeidsmarkedet, jf. aml. §
55a. På bakgrunn av dette brukes ofte manglende språkkunnskaper
som ”vikarierende” begrunnelse ved avslag på jobbsøknader hvor det
i virkeligheten ligger ulovlige motiver bak.
Derfor er det
svært gode grunner for å presisere i de nye diskrimineringsparagrafene
i boliglovene at det ikke er adgang til å stille språkkrav for å
bo, og diskriminering på grunnlag av språkkunnskaper er ulovlig
på boligområdet.
3.1.3 Trosbekjennelse
OMOD er svært
fornøyd med at KRD har valgt å medta ”trosbekjennelse” som ulovlig
diskrimineringsgrunnlag i forslagene til ikke-diskrimineringsbestemmelser
i boliglovene. Dermed videreføres det standpunktet som Norge inntok,
da ”trosbekjennelse” ble tatt med som diskrimineringsgrunnlag i
strl. §§ 135a og 349a. Dette var en naturlig følge av at vestlige
land, herunder Norge, opprinnelig ønsket religion nevnt som selvstendig
diskrimineringsgrunnlag i rasediskrimineringskonvensjonen.
OMOD har gjennom
tiden mottatt svært mange henvendelser som gjelder diskriminering
på grunnlag av religiøs tilhørighet. Et betydelig arbeid er også
nedlagt bl.a. fra offentlig side for å beskytte etniske minoriteter
mot diskriminering i tilknytning til religiøse hodeplagg. OMOD er
derfor sterkt imot Holgersen-utvalgets forslag om at trosbekjennelse
eller religiøs tilhørighet ikke skal inngå som selvstendig diskrimineringsgrunnlag
i en fremtidig lov mot etnisk diskriminering. Vi forventer en heftig,
prinsipiell debatt av dette i forbindelse med behandlingen av Holgersen-utvalgets
innstilling. Den nåværende praksis med å medta ”trosbekjennelse”
som diskrimineringsgrunnlag bør derfor videreføres i de nye bestemmelser
i boliglovene i påvente av at Holgersen-utvalgets forslag behandles.
3.1.4 Opphav
Vi har notert
oss at KRD har foreslått formuleringen ”nasjonalt eller etnisk opphav”
der strl. §§ 135a og 349a anvender ”nasjonalt eller etnisk opprinnelse”.
OMOD lurer på hva som er årsaken/begrunnelsen til denne endring
og ønsker oss gjerne informasjon om dette. Umiddelbart virker ”opphav”
som et bra begrep som kanskje gjenspeiler bedre at en del av de
personene som vernes ikke har opprinnelse fra noe annet land enn
Norge. En ennå bedre løsning vil kanskje være å løserive etnisitet
fullstendig fra opphav/opprinnelse. For eksempel kan bestemmelsene
lyde ”(…) hensyn til trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper,
etnisitet nasjonalt opphav”.
3.2 Virkeområde
Diskriminering
på boligområdet er ikke omfattet av diskrimineringsforbudet i strl.
§ 349a. Bare dersom det skjer i tilknytning til ervervsmessig virksomhet
vil slik diskriminering kunne være omfattet. Dette har hele tiden
vært antatt av eksperter, jf. V. Galtung i Bratholm
og Matningsdal: Straffeloven med kommentarer. Tredje del. Forseelser.
s. 104. Det følger også direkte av Ot. Pr. nr. 48 (1969-70) s. 12
at bolig/fast eiendom ikke er en ”vare” og derfor ikke er omfattet
av strl. § 349a. Høyesterett har nå også slått fast i sin kjennelse
i Eiendoms Service-saken at ”Det er uomtvistelig og må anses på det
rene, at diskriminering ved privat utleie faller utenfor anvendelsesområdet
for § 349a første ledd”, jf. Rt-1999-1192 (287-99). Dette er naturligvis
det samme som å si i klartekst at Norge ikke etterlever sine forpliktelser
etter internasjonale konvensjoner.
Videre ble Eiendoms
Service ble frifunnet fordi høyesterett fant at den diskriminerende
handlingen som var begått, ikke var i strid med strl. §349a, fordi
den var initiert av andre personer (utleierne) som hadde lovlig adgang
til å diskriminere. Av dette følger at slik diskriminering må være
ulovlig også på utleier side for at ervervsmessig videreformidling
kan være lovstridig.
Dette er viktige
grunner til å være svært omhyggelig med hensyn til å presisere virkeområdet
for fremtidig lovgivning mot diskriminering, herunder forslagene til
forbud mot diskriminering i boliglovene. I den retning trekker også
det faktum at forbudene omfatter forhold som grenser til privatsfæren
som bl.a. har folkerettslig vern. Domstolene trenger derfor et presist
lovgrunnlag for å avsi dom.
KRD har allerede
gjort en god jobb med å nevne uttrykkelig i lovtekstene hvilke forhold
som omfattes av diskrimineringsforbudet. Når det gjelder forslaget
til forbud mot diskriminering i eierseksjonsloven ber imidlertid OMOD
om at det nevnes uttrykkelig i lovteksten at forbudet mot diskriminering
også omfatter pålegg om salg i sameier, jf. eierseksjonsloven § 26.
OMOD har tidligere hatt saker om diskriminering i forbindelse med
tvangsmessig salg av borettslagsleiligheter. Diskriminering kan naturligvis
også skje ved pålegg om salg etter eierseksjonsloven.
Når det gjelder
forslaget til forbud mot diskriminering i husleieloven ber OMOD om
at det presiseres at diskrimineringsforbudet omfatter alle former
for utleie av bolig/husrom, herunder ikke-ervervsmessige leiemål bl.a.
hybelutleie i egen privatbolig som utgjør majoriteten av utleiemassen
i de fleste kommuner.
OMOD oppfordrer
også KRD til å gjøre videre undersøkelser i tilknytning til bestemmelsenes
virkeområde og gjerne tilføye nye forhold som kan tenkes å være gjenstand
for diskriminering.
3.3 Bevisregler
Det bør innføres
delt bevisbyrde ved rettstvister etter diskrimineringsbestemmelsene
som foreslås i boliglovene. Dette er allerede innført i saker om diskriminerings
ved ansettelse, jf. arbeidsmiljøloven § 55a, og de samme gode grunner
som gjaldt for dette, bl.a. den boligsøkende stilling som svak part
med lite innsyn, gjør seg gjeldende i forhold boligdiskriminering.
Diskriminering i forbindelse med kjøp av bolig og inngåelse av leiekontrakt
kan etter OMODs oppfattelse direkte sammenlignelig med diskriminering
ved ansettelse. Det vises imidlertid også til at det gjelder spesielle
bevisbyrderegler i rettstvister om oppsigelse og avskjed som i praksis
innebærer delt bevisbyrde, jf. aml. § 61. Oppsigelse av leiemål, pålegg
om salg m.v. kan i sin sosiale virkning og muligheten til å bære bevisbyrden
sammenlignes med oppsigelse/avskjed fra jobb.
OMOD foreslår
derfor at KRD fremmer forslag om delt bevisbyrde i tilknytning til
de nye bestemmelsene om diskrimineringsforbud på boligområdet. Etter
en kort periode med vanlige bevisregler så man nødvendigheten av å
innføre delt bevisbyrde i rettstvister etter aml. § 55, dersom man
skulle leve opp til kravet om et ”effektivt” rettsvern mot etnisk
diskriminering, jf. RDK art. 6. Dette bør man lære av.
3.4 Opplysningsplikt
Opplysningsplikt
for arbeidsgivere ble også foreslått innføyd i arbeidsmiljøloven §
55a etter at paragrafen hadde vist seg ubrukelig uten. I likhet med
personer som søker jobb, er det i mange tilfeller umulig for personer
som diskrimineres på boligmarkedet, å sikre seg innsyn uten at de
får lovhjemmel i ryggen. Slik lovhjemmel bør derfor inneholdes i forslagene
til forbud mot diskriminering i boliglovene. Dette bør formuleres
som en generell opplysningsplikt i tvister om boligdiskriminering
slik at den gjelder alle for involverte parter, herunder utleiere,
styrende organer, mekler, formidler m.m. Dette vil etter OMODs oppfattelse
være en forutsetning for å få et effektivt lovverk som kan leve opp
til den standard som settes i RDK art. 6.
3.5 Medvirkningsbestemmelse
I strl. §§ 349a
finnes en bestemmelse som til gjør medvirkning til diskriminering
straffbar. En slik medvirkningsbestemmelse hindrer at personer med
medvirkningsansvar går fri og sikrer at paragrafen også kan anvendes
når flere deler ansvaret for en diskriminerende handling og det er
vanskelig å utpeke en hovedgjerningsperson. Eiendoms Service-saken
viser også behovet for å sikre seg mot at dokumenterte gjerningspersoner
frifinnes ved å skylde på andre som også har ansvar (pulverisering
av ansvar). Med en medvirkningsparagraf vil ganske sikkert et fremtidig
tilfelle slik som Eiendoms Service-saken kunne domfelles etter diskrimineringsforbudet
i husleieloven. Uten vil dette være mer usikkert.
På dette grunnlag
anbefaler OMOD sterkt at forslagene til forbud mot diskriminering
i boliglovene, skjønt de er sivilrettslig lovgivning, utvides med
en medvirkningsbestemmelse.
4. Internasjonale
forpliktelser
Flere internasjonale
konvensjoner forplikter Norge til å gi etniske minoriteter spesiell
beskyttelse mot diskriminering på boligområdet. I tillegg dekkes naturligvis
boligdiskriminering av de generelle diskrimineringsforbudene.
Etter FNs rasediskrimineringskonvensjon
art. 5 påtar konvensjonspartene, heriblant Norge, seg å forby og avskaffe
enhver form for rasediskriminering og å sikre enhver, uten hensyn til
rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, likhet for loven”.
Etter artikkelen gjelder dette kravet særlig i forhold til en rekke
nærmere definerte kjernerettigheter. Blant disse er ”retten til å eie
eiendom alene eller sammen med andre”, jf. art. 5 bokstav d romertall
5, og ”retten til å bo”, jf. art. 5 bokstav e romertall 3. Boligeiere
vil ha krav på beskyttelse etter førstnevnte bestemmelse, mens sistnevnte
bestemmelse forplikter Norge til å verne alle boligsøkende mot diskriminering
uansett boform.
Videre fastsetter
RDK art. 6 bestemmelser om prosess. Bl.a. at vernet mot diskriminering
skal være ”effektivt” og omfatte ”enhver rasediskriminerende handling”.
Dette stiller krav til prosessuelle bestemmelser og organisering av
håndheving. Videre skal den enkelte sikres rett til å søke oppreisning
og erstatning.
Norge har også plikt
til å verne mot diskriminering på boligområdet etter FNs konvensjon
om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), jf. art. 11.1
om retten til bolig og art. 2.2 om ikke-diskriminering. Gjennom ØSK
art. 26 er Norge også forpliktet til å innføre et generelt lovforbud
mot diskriminering som boligdiskriminering kommer inn under.
Videre har Norge
plikt til å verne ”retten til eiendom” etter Den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK) tilleggsprotokoll nr. 1 art. 1. Dette innebærer bl.a. at ”ingen
skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og
på de betingelser som er hjemlet ved lov og i folkerettens alminnelige
regler”. Dette beskytter boligeiere mot diskriminering, jf. EMK art.
14 som forplikter Norge til å sikre alle rettigheter som er fastlagt
i konvensjonen ”uten diskriminering på noe grunnlag”. Videre følger
et vist vern av privatboligen av EMK art. 8 Retten til respekt for privat-
og familieliv.
Videre kan det vises
til at regjeringen planlegger å innlemme EUs diskrimineringsdirektiv
2000/43/EF i EØS-avtalen og ratifisere Den europeiske menneskerettighetskonvensjons
tilleggsprotokoll nr. 12, jf. Handlingsplan mot rasisme og diskriminering
(2002-2006) s. 34. Begge gir et generelt vern mot etnisk diskriminering,
herunder boligdiskriminering.
Bestemmelsene i
ØSK og EMK gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2.
