Høringsuttalelse
fra Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) vedr.:
”Utredning om muligheten
for å inkludere arbeidsmiljølovens bestemmelser om forskjellsbehandling
under et fremtidig håndhevingsorgan for diskriminering”
Til Moderniseringsdepartementet
fra Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Høringsfrist: 22.10.2004
Om OMOD:
Organisasjonen
mot offentlig diskriminering (OMOD) er en frittstående organisasjon
som bl.a. har drevet rådgivnings- og påvirkningsarbeid overfor offentlige
myndigheter siden 1993. Virksomheten er konsentrert rundt diskriminering
på grunnlag av etniske kjennetegn. Utover etnisitet inkluderer dette
bl.a. diskrimineringsgrunnlagene religion, språk, nasjonalitet, hudfarge
og ”rase”. OMOD har tidligere avgitt høringsuttalelse til bl.a. NOU:
2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering og NOU 2003: 2 Styrket
vern mot diskriminering i arbeidslivet, og fulgt utviklingen av nytt
rettsvern mot etnisk diskriminering aktivt gjennom en årrekke.
OMOD har også støttet
at det etableres et felles forvaltningsmessig håndhevingsorgan for diskriminering
på grunnlag av etnisitet og kjønn. Forutsetningen er at dette fører
til en styrking av den samlede innsatsen, slik regjeringens tverrdepartementale
utredningsgruppe legger opp til i sin rapport fra 2003. Det vil bl.a.
si at det skal tilføres tilstrekkelig økonomiske midler til organet.
OMOD positiv
til utredningens forslag om håndheving av arbeidsmiljøloven kap. X A
Utredningen foreslår
å legge håndhevingen av arbeidsmiljølovens bestemmelser om diskriminering
i kap. X A til det nye felles håndhevingsorgan som regjeringen går inn
for å opprette for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet,
og som skal håndheve likestillingsloven og den nye lov mot etnisk diskriminering
som er foreslått i NOU 2002: 12. Vinteren
Dette er, etter
OMODs oppfattelse, både et velbegrunnet og helt nødvendig forslag som
vi gir vår fulle støtte til. Ellers vil man få en situasjon hvor personer
som mener seg diskriminering i arbeidslivet på grunnlag av etnisitet
eller kjønn vil kunne få saken behandlet av et eget spesialisert håndhevingsorgan,
mens personer som mener seg diskriminering på andre grunnlag ikke får
samme mulighet og vil være henvist til de alminnelige domstolene for
behandling av saken. OMOD er helt enig når utredningen konkluderer at
dette vil være en ”unødvendig og uholdbar situasjon” (s. 22). En slik
forskjellsbehandling mellom diskrimineringsgrunnlag kan i seg selv oppfattes
som diskriminerende, og OMOD ser, i likhet med utredningen, ikke tungtveiende
argumenter mot at diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven håndheves
av det nye felles håndhevingsorgan for likestilling/diskriminering.
Alle rimelighetsgrunner taler således mot forskjellsbehandling med hensyn
til prosessuelle vilkår mellom personer som opplever diskriminering
på ulike grunnlag.
Derimot taler all
erfaring for at effektivt rettsvern mot diskriminering uansett grunnlag
forutsetter at lovgivningen håndheves av et særskilt organ som har spesialkompetanse
på feltet og foretar gratis klagebehandling. Bl.a. FNs konvensjon om
politiske og sivile rettigheter, som trådte i kraft i Norge i 1976 og
er tatt inn i menneskerettighetsloven, forplikter norske myndigheter
til å sikre alle ”likeverdig og effektiv beskyttelse” mot diskriminering,
herunder effektive rettsmidler, jf. art. 2 og 26.
Oppgaven må følges
av flere økonomiske midler til håndhevingsorgan
OMOD vil imidlertid
fremheve at etablering av et håndhevingsorgan som også skal håndheve
arbeidsmiljølovens kap. X A og forholde seg til flere nye diskrimineringsgrunnlag,
vil gi behov for større økonomiske bevilgninger enn det som hittil er
forutsatt for et felles håndhevingsorgan for likestillingsloven og lov
mot etnisk diskriminering. Håndheving av arbeidsmiljølovens diskrimineringsbestemmelser
skal ikke skje på bekostning av den påtenkte innsats mot diskriminering
på grunnlag av kjønn og etnisitet.
Som utredningen
peker på, har hvert diskrimineringsgrunnlag sine særegenheter som organet
vil måtte besitte spesialkunnskap om. Dette gjelder seksuell orientering.
Som eksempel på dette viser utredningen til at tilrettelegging for funksjonshemmede
vil være et nytt saksfelt som håndhevingsorganet må ha kompetanse i,
jf. (s. 3). Dette vil kreve flere ansatte og økte bevilgninger. Med
inkludering av arbeidsmiljøloven kap. X A må håndhevingsorganets samlede
saksmengde også forventes å bli større enn hittil forutsatt.
I det omfang Håndhevingsorganet
overtar i noen sammenhenger arbeidsoppgaver fra andre etater (arbeidstilsynet,
domstolene), noe som vil føre til innsparing der. Samtidig må det påregnes
at et mer effektivt og kunnskapsbasert rettsvern mot diskriminering
vil føre til at færre stenges ute fra arbeidsmarkedet av usaklige grunner,
slik at flere personer, som ellers vil være avhengig av offentlige ytelser,
får arbeidsinntekt og blir selvhjulpne skattebetalere. Her kan det ligge
en betydelig økonomisk gevinst for samfunnet.
Gratis klagebehandling
nødvendig
Utredningen peker
selv på at det hittil har vært ”lite rettspraksis” om diskriminering
i arbeidslivet og peker på at dette henger sammen med at ”gjeldende
rett ikke gir arbeidstakere som føler seg diskriminert i strid med arbeidsmiljøloven
andre muligheter enn å gå til domstolene” (s. 22). Dette er, dessverre,
en helt korrekt virkelighetsbeskrivelse. Saker om diskriminering i arbeidslivet
gjelder i regelen forhold som er av meget stor velferdsmessig betydning
for den enkelte. Samtidig utgjør advokatutgifter og prosessrisiko en
stor barriere for personer med alminnelig eller lav inntekt, som avholder
disse fra å gjøre bruk av rettssystemet. Målgruppene for diskrimineringslovgivningen
hører ofte til blant disse. Dette gjelder bl.a. etniske minoriteter,
men også eksempelvis funksjonshemmede. Samtidig har erfaringen vist
at fri-rettshjelp-ordningen ikke er brukbar i saker om diskriminering.
Diskrimineringssaker er heller ikke prioritert i rettshjelpsloven.
Håndheving av sivilrettslig
diskrimineringslovgivning ved de alminnelige domstolene er således problematisk
av flere grunner. Egne advokatkostnader og risikoen for å bli dømt til
å betale motpartens saksomkostninger, fører, sammenholdt med at det
etter dagens fri rettshjelpsordning har vist seg meget vanskelig å få
hjelp til saksførsel i diskrimineringssaker, til en økonomisk høy terskel
for å gå til søksmål. Når samtidig oppreisningsbeløpene må forutsettes
å bli relativt lave oppreisningsbeløp, forekommer den økonomiske risiko
høy, mens den mulige gevinst vil være liten.
I en sak fra år
2000 om erstatning for etnisk relatert trakassering på arbeidsplassen
dømte lagmannsretten eksempelvis saksøker til å dekke motpartens saksomkostninger
på over 300.000 kr, selv om vedkommende hadde blitt ufør etter hendelsene
på arbeidsplassen. Denne risiko er uten tvil en viktig forklaring på
at så få diskrimineringssaker hittil er reist etter arbeidsmiljøloven
Noen fagorganiserte
vil kunne få hjelp til saksførsel fra sitt forbund. Det er imidlertid
mange som av ulike grunner ikke er organiserte. Samtidig har OMOD erfart
at det kan være vanskelig å få slik støtte. Dette henger bl.a. sammen
med at andre arbeidstakere ofte er motpart i diskrimineringssaker og
stedtillitsvalgte også skal ivareta dennes interesser. OMOD kjenner
til eksempler på hvor tillitsvalgte har medvirket til diskriminering
eller bidratt aktivt til å dekke over det. OMODs oppfattelse er derfor
at fagforbundenes tilbud egner seg dårligere for diskrimineringssaker
enn andre typer arbeidstvister. Personer som opplever etnisk diskriminering
på arbeidsplassen står tidvis helt alene og er ofte helt avhengig av
hjelp fra instanser utenfor arbeidsplassen.
Spesialkompetanse
nødvendig
Håndhevelse i regi
av et organ med spesialkompetanse, slik som likestillingsombudet, har
etter OMODs oppfattelse også vist seg avgjørende for å senke den psykologiske
terskel for å klage over ett lovbrudd. Diskriminering rammer, med unntak
av kjønnsdiskriminering, personer som skiller seg ut som minoriteter.
Samtidig er diskriminering tett knyttet til stigmatisering (manglende
respekt, fiendtlighet, latterliggjøring osv.) av minoritetenes ”annerledeshet”.
Dette kan gjøre det ekstra vanskelig å klage over diskriminering. Et
spesialorgan kan bedre gi den enkelte den trygghet som det krever å
klage, håndtere frykt for represalier, legge til rette for minnelige
løsninger og håndtere andre delikate problemstilinger som knytter seg
til diskriminering. Dessuten kan et spesialorgan bedre tilpasse seg
brukergruppenes særlige behov bl.a. vis av vis funksjonshemmede. Aktørene
i det alminnelige rettsystemet vil ikke kunne inneha samme spesialkompetanse.
Samtidig forekommer domstolene å være dominert av funksjonsfriske, etnisk
norske, antatt heterofile menn, selv om dette kan være under endring.
Denne følelse av at man som minoritet skal dømmes av en majoritet, kan
forbygges av et spesialorgan.
Det er også viktig
å vise til at problemene med mangelfull håndheving av forbudene mot
etnisk diskriminering kan knyttes til manglende kompetanse hos aktørene
i det alminnelige rettssystem. Dette gjelder alt fra henleggelse av
politianmeldelser uten etterforskning til domstolenes usikkerhet og
vingling og tilbakeholdenhet med å gi klager medhold. Skikkelig kompetanse
oppnås bare ved større saksmengder og ikke med en enkelt diskrimineringssak
en gang i blant slik det gjerne vil bli for de alminnelige domstolene.
Det viser også Likestillingsombudets suksess. Her har bl.a. mengden
av saker etter likestillingsloven vært stor, mens domstolene har behandlet
langt færre saker om brudd på arbeidsmiljøloven annen lovgivning om
diskriminering (på grunnlag av bl.a. etnisk opprinnelse, trosbekjennelse
og seksuell orientering).
Konklusjon
OMOD har i tidligere
høringsuttalelser om rettsvern mot etnisk diskriminering påpekt at et
spesialisert håndhevingsorgan med vederlagsfri klagebehandling er helt
påkrevd for å sikre at rettshåndhevelsen blir kompetent og effektiv,
og høringsretten oppleves som reell for alle uavhengig av betalingsevne,
utdanningsbakgrunn, språkkunnskaper m.m. Dette går den norske regjering
nå inn for, noe som må ses i sammenheng med den veldokumenterte kritikken
av det hittidige håndhevingssystem i bl.a. NOU 2002:12. Det er opplagte
grunner til at også diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven
bør håndheves av dette organet, noe OMOD forøvrig allerede foreslo i
vår høringsuttalelse til NOU 2003: 2.
Det spesialiserte
håndhevingsorgan som er foreslått for kjønn og etnisitet vil være et
lavterskeltilbud som foretar gratis saksbehandling og har spesialkunnskap
om diskriminering.
Dette er ikke tilfellet
ved alminnelig domstolsbehandling hvor man verken kan beregne at advokat
eller dommere har den kunnskap som er nødvendig for å foreta korrekte
bedømmelser i diskrimineringssaker. Erfaringene har tvert imot vist
at domstolene har vært usikre og vinglete i saker om diskriminering
og meget tilbakeholdne med å gi klager medhold.
OMOD støtter derfor
utredningens anbefaling om at arbeidsmiljøloven kap. X A skal håndheves
av det nye felles håndhevingsorgan for likestillingsloven og lov mot
etnisk diskriminering. OMOD slutter seg også til den oppgavefordeling
som utredningen foreslår, hvor håndhevingsorganet overtar oppgaver fra
andre etater bl.a. arbeidstilsynet/petroleumstilsynet. Betingelsen må
imidlertid være at organet får tilstrekkelig finansiering til å løse
den nye oppgaven.
Hotell
Rica-saken er imidlertid et av få eksempler på dette.
Senter mot etnisk diskriminering som er et spesialorgan for rettshjelp
har i likhet med Likestillingsombudet hatt stor pågang av saker.
